아동과 노인은 누가 돌보나?(2)

 


장혜경 한국여성개발원 가족센터소장
 
 
3. 아동과 노인 돌봄의 현실과 정책 방향
가.    아동돌봄
나.    우리나라의 아동돌봄의 현실은 다음과 같이 정리해 볼 수 있다.
첫째, 돌봄노동 수행자이다. 현재 우리사회의 돌봄노동이 여성들의 취업과 상관없이 자녀돌봄의 책임과 노동, 역할을 전적으로 개별가족에 의존하고 있고, 여전히 여성들이 양육의 1차적 책임자로 규정되고 있다.2) 이러한 현실은 2004년 ｢전국보육ㆍ교육 실태조사｣3)와 2003년 여성부의 ｢전국가족조사｣의 가족의존, 성편중적인 역할분담결과의 구체적 실체를 보여주었다.
 
둘째, 돌봄노동의 성격과 내용이다. 영유아의 양육노동은 아이가 어릴수록 보이지 않는 노동의 강도도 강하고, 아이들의 영양, 안전, 위생, 요구 등에 지속적 관심과 집중이 필요한 강도 높은 노동이었으며, 하루 24시간을 노동일(labor day)로 요하는 “연속적인 노동의 일상” 속에서 수행되고 있었다. 한편 초등학생의 경우에는 (특히 초등학교 저학년의 경우) 양육노동의 강도가 힘들다거나 집중적인 노동시간을 필요로 하기보다는 아이들의 영양제공, 학습지도, 정서적 지원 등의 돌봄이 필요한 시기이며, 특히 이 시기는 학교수업 일정이 보육시설보다 빨리 끝나기 때문에 아이들의 보육문제가(방과후 교실, 급식, 정서적 보호, 학습지도 등의) 더 심각한 경우가 되기도 한다. 2004년도 ｢전국보육․교육 실태조사｣에 의하면 초등학생의 70%가 귀가 후 학원에 다니고 있었으며, 방과후 프로그램 이용비율은 9.4%에 불과하며, 보호자 없이 집에서 보내는 비율도 4.5%로 나타났다. 2005년 심층면접조사에서도  초등학생을 둔 여성들은 방과 후 아이의 보육과 교육에 큰 관심과 지원욕구를 보였다. 현재와 같이 개별적으로 이들을 돌봐야 하는 경우에는 학원 등의 사교육으로 시간을 채우거나, 그것도 여건이 안 되는 경우에는 아예 아이들을 방치하는 경우들이 발견되었다.
 
셋째, 여성의 양육책임과 취업과 관련한 것이다. 여성의 양육책임은 이들의 취업경력을 단절시키거나, 취업형태를 변화시키는 등 취업에 중요한 영향을 미치고 있음이 발견되었다. 대부분의 여성들은 양육전담자로서 어머니역할과 노동자로서의 역할 사이에서 일과 양육의 갈등을 경험하였으며, 이러한 갈등 속에서 일부의 여성들은 일과 양육을 병행하기도 하지만, 다른 일부의 여성들은 양육대체 방법이 없다든지, 양립의 여건이 어려워 양육을 위해 일을 중단하게 된다. 혹은 양육과 병행하기 위하여 부업이나 아르바이트 등 주변적인 노동시장으로 불완전 고용으로 진입하기도 하였다. 사례연구 결과는 돌봄노동이 여성들의 경력단절에 큰 영향을 미치고 있음을 여실히 보여주고 있다.
 
넷째, 자녀돌봄에 필요한 경제적 비용 및 부담부분이다. 여기에는 임산부의 산전 정기진단을 위한 의료비용이 있고, 출산비용, 출산후 산후조리 비용, 신생아 예방접종 비용, 분유, 기저귀 등의 육아용품 비용, 교육비용 등이 포함된다. 여성들은 각자가 경험한 다양한 단계별로 임신, 육아에 따르는 경제적 부담이 크다고 한다. 여성부의 2004년도 ｢전국보육․교육 실태조사｣에서도, 아동이 있는 가구의 61.6%가 양육비용에 부담을 느끼고 있으며, 부모들이 원하는 육아지원정책 역시 자녀양육 비용지원(44.8%)이 가장 높게 나타났다.
 
다섯째, 자녀양육지원 네트워크이다. 현재와 같이 돌봄노동이 주로 가족 내에서, 여성들에 의해서 수행되고 있는 경우 보육서비스 역시 공식서비스보다는 비공식적인 서비스를 이용하는 경향이 높았다. 이때의 비공식 보육서비스는 주로 혈연관계를 통해서 제공되거나(친정어머니나 시어머니), 비공식 시장에서 보모의 서비스를 구매하는 방법이다. 비공식 보육서비스를 구매하는 경우는, 자신의 집에서 베이비시터를 고용하여 보육을 해결하는 형태였다. 이들이 비공식 보육서비스를 이용하는 이유는 공식보육 서비스의 가격과 신뢰성 문제였다. 특히 보육서비스의 질에 대한 불신이 이들의 공식보육 서비스를 사용하지 않는 가장 큰 이유였다. 남편들의 양육지원은 2사례를 제외하고는 거의 발견되지 않았다. 또한 양육지원의 중요한 요인으로는 기업의 경영문화가 지적되었는데, 특히 출산과 양육을 지원하고 긍정적으로 받아들이는 가족친화적 기업일수록 여성들의 취업이 지속되는 반면, 반대의 경우에는 여성들의 취업을 중단하게 하는 환경을 제공하기도 하였다.
 
마지막으로 돌봄노동을 수행하는 당사자로서 여성들의 돌봄에 대한 사회적 지원욕구는 아이들의 연령대에 따라서 다양하게 나타났는데, 영아기 자녀를 둔 엄마들은 육아용품, 산전의료비용, 예방접종비 등 양육의 경제적 부담을 지적하였고, 유아기자녀를 둔 엄마들은 “믿고 맡길 수 있는 보육시설”을 가장 절실히 요구하였으며, 또한 보육비부담의 완화를 요구하였다. 아동기자녀를 둔 엄마들은 방과후 프로그램, 지역사회내 교육 및 보육프로그램의 제공, 그리고 교육비 과다부담에 대한 대안 및 해결책을 원하고 있었다. 모든 계층에서 공통적으로 지적된 문제는 출산, 양육, 교육에 대한 경제적 부담과 이를 경감시켜 줄 수 있는 경제적 지원이었다.
 
한편 아동돌봄과 관련한 정책들을 보면 현재까지 가장 가시적인 정책지원은 보육서비스의 제공이다. 지나치게 과도한 민간보육 서비스 의존율, 보육에 대한 불신과 비용의 부담문제가 가장 중요한 보육정책의 개선책으로 지적되고 있으며, 여기에 대한 대응책으로 정부에서는 보육시설평가인증제, 보육교사자격관리 등의 규제를 통하여 보육서비스의 질적 향상을 추진하고 있다. 그 외 아동양육관련 경제적 지원으로는 저소득층 가정을 대상으로 보육료지원제도, 양육비 및 교육비 공제제도들이 있다. 자녀양육비공제는 6세 미만 자녀 1인당 100만원을 적용하고 있으나, 소득이 높은 집단에게 유리한 제도로, 계층적 재분배효과는 기대하기 어렵다. 그리고 모부자복지법에 의거하여 저소득층을 대상으로 6세미만 자녀의 양육비를 지원하고 있지만 혜택범주는 크지 않다. 시간적 지원으로는 출산휴가, 육아휴직 등의 휴가제도가 있는데 2001년 관련법개정 이후 출산휴가 이용자는 점차 증가하고 있으나, 육아휴직제도는 아직 사용이 활성화되지 못하고 있다. 육아휴직제도를 활성화하기 위해서는 고용 및 복직보장, 육아휴직 급여의 현실화, 대체인력 확보의 문제, 고용주의 인식전환 등의 여건이 뒷받침되어야 할 것이며, 또한 남성의 참여를 유도하기 위한 제도적 설계를 마련하는 방안이 요구되고 있다.
 
이러한 결과들은 아동돌봄에 필요한 사회적 지원욕구는 다양한 문제들로 표출되고 있으며, 현실적으로 양육이 물리적, 경제적, 심리적 부담이 될 정도로 아동돌봄의 지원욕구는 절실한 실정임을 말해주고 있다. 또한 이러한 부담은 현재 우리사회가 치명적으로 안고 있는 저출산의 결과를 낳게 되는 주요한 요인 중의 하나가 되고 있다. 그렇지만 이들 욕구에 비하여 정책적 현실은 보육서비스의 제공 및 보육료지원제도 등 제한적으로 제공되고 있어서 이들의 현실적 욕구에 크게 미흡한 상황이다. 보다 다양한 스펙트럼을 통하여 전면적으로 접근하는 정책개발이 시급하다.
 
나. 노인돌봄
돌봄이 필요한 의존적인 노인의 수는 노인 인구 가운데 약 12% 정도로 추계되고 있으며(한국보건사회연구원, 2004) 현재 노인 돌봄의 현실은 다음과 같이 정리될 수 있다.
 
첫째, 돌봄이 필요한 노인과 돌봄제공자의 현실이다. 남성과 여성의 평균수명의 차이로 여성노인의 수가 많아 돌봄이 필요한 노인 중에서도 여성노인이 다수이다. 2005년도 심층면접조사에서 주로 노인을 돌보는 사람은 대부분 배우자 또는 며느리로 나타났는데 남성노인은 배우자가 많았고, 여성노인은 며느리가 많았다.4) 면접조사에서 남성노인 환자는 4명이었는데 이중 2명은 배우자가 돌보고 2명은 딸이 돌보고 있었다. 노인돌봄 제공자와 노인의 관계의 경우, 2004년 한국보건사회연구원의 전국조사결과로는 며느리가 가장 많았으나 2005년도 심층면접조사에서는 딸이 돌보는 경우가 7사례로 더 많았다. 노인돌봄 제공자를 성별로 보면 여성이 80%정도로 대다수를 차지한다. 노인돌봄 제공자의 취업상태를 보면 경제활동을 하지 않는 경우가 많으며 면접자들이 노인을 돌보는 일 때문에 하던 일을 그만 두거나 돌봄과 일을 병행할 수 있도록 일의 양을 조정하였다.
 
둘째, 돌봄자의 공백이다. 돌봄이 필요한 노인 가운데 가구소득이 50만원 미만인 극빈층 노인의 경우 돌봄제공자가 없어 빈곤가구 노인일수록 돌봄제공 자원이 부족한 것으로 나타났다. 면접자 가운데도 저소득층은 돌봄제공자가 가족의 생계부양자이기 때문에 돌봄과 생계부양자 역할을 동시에 하느라 더욱 힘든 상황이었다. 또는 노인을 돌볼 사람이 없어서 일을 그만두게 되고 생계비를 벌지 못하게 된 사례가 많았다. 이처럼 저소득층은 돌봄지원 시설 비용이 부담되어 시설에 보내지 못하고 직접 돌보고 있었으며 일을 하지 못하여 경제적으로 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다.
 
셋째, 노인돌봄으로 인한 부담이다. 특히 심리적 부담이 가장 높게 나타났으며 육체적 피로와 경제적 부담의 순서로 높았다. 노인돌봄 제공자들은 신체적으로 건강이 악화되고 심리적으로 심각한 스트레스 상황에 놓여 있었다. 식사에서부터 대소변, 목욕시키기 등 노인에 대한 신체적 돌봄을 하기 때문에 허리디스크, 관절 이상 등 신체적 건강 문제로 병원치료를 받은 사례가 다수였다. 또 밤과 낮을 가리지 않고 이상행동을 하는 노인에 대해 24시간 내내 신경을 쓰기 때문에 밤낮으로 잠을 잘 자지 못하고 제대로 쉬지 못하여 피로가 누적된 상태였다. 또한 인지능력이 없는 치매노인을 돌보는 일은 정상적인 의사소통이 되지 않고 이해할 수 없는 행동들을 하기 때문에 심리적 스트레스도 매우 크다. 면접자들 대부분이 우울증을 경험하였고 정신과 진료를 받은 사례도 있었다. 이러한 돌봄제공자의 부담 정도는 가족이 협조적일수록 줄어드는 것으로 나타났다. 가족이 돌봄에 자발적으로 도움을 줄수록, 돌봄제공자의 의견을 존중해줄수록, 돌봄 이외의 일에 대해서도 도움을 줄수록, 돌봄의 어려움을 이해해줄수록 돌봄 부담을 느낀다는 비율이 감소하였다. 면접조사에서도 시어머니 돌봄 문제로 남편과 가족간에 갈등이 있는 경우 돌봄제공자의 심적 부담은 더 큰 것으로 나타났다.
 
경제적 부담도 매우 크다. 한국보건사회연구원의 2004년「전국노인생활실태 및 복지욕구조사」결과에 의하면 월평균 50만원～200만원 가구소득인 집단의 경우 경제적 부담을 느끼는 비율이 높다. 50만원 미만의 가구 소득집단은 시설 이용에 있어 정부지원을 받을 수 있어 무료이기 때문에 경제적 부담이 없었다. 또 고소득층은 시설이나 서비스 이용에 대해 상대적으로 부담이 없지만 중간층이하는 시설 이용비용 등에 대해 경제적으로 부담을 가지게 된다. 2005년 심층면접조사에서도 수급권자인 경우는 단기보호시설 비용이 무료여서 경제적 부담은 거의 없었다. 오히려 중간층 정도에 속하는 사례의 면접자들이 경제적 부담을 크게 느끼고 이에 대한 지원을 바라고 있었다. 현재까지 노인돌봄 관련 제도 현황을 보아도 무의탁노인이나 소득이 전혀 없는 저소득층 노인이 주된 정책 대상이었다. 이들 노인에 대해 소득지원과 돌봄이 필요한 경우 시설입소 등의 지원이 이루어졌다. 반면 부양의무자가 있거나 수급자격기준이상인 소득이 있는 노인에 대해서는 전혀 돌봄 지원이 없었다. 면접자들은 실비요양시설이라 하더라도 월 50만원에서 70만원 정도의 비용이 드는데 이는 고소득층을 제외하고는 노인 1인 돌봄 비용으로는 부담된다고 하고 있다.
 
넷째, 돌봄지원욕구를 살펴볼 때, 현재 제공되는 돌봄 지원 서비스 중에서는 주간보호시설에 대한 이용희망도가 가장 높았다. 돌봄이 필요한 노인을 돌보고 있는 사람들이 낮시간 동안이라도 노인을 맡길 수 있기를 바라고 있는 것이다. 다음으로 간병지원서비스도 이용희망도가 높은 지원서비스이다. 간병지원은 돌봄이 필요한 노인에게 세수, 대소변보기, 가래 받아내기, 약복용관리, 치매노인 보호 등의 서비스를 제공하는 것이며 돌봄제공자들은 전문적인 기술이 필요한 부분에 대한 지원서비스를 원하고 있음을 알 수 있다. 면접조사 사례에서도 방문간호서비스에 대한 만족도가 매우 높았다. 방문간호사가 제공하는 의료적인 서비스와 돌봄 부담을 덜어주는데 도움이 되는 정보들이 매우 유용하였다는 것이다.
 
노인돌봄 제공자를 위한 다양한 사회적 지원욕구들이 제시되었는데 우선 일시적 휴가(respite) 제도가 매우 필요하다고 하였다. 일시적 휴가 제도는 노인돌봄 제공자의 돌봄 부담 완화를 위해 일정기간 정도의 휴가를 부여하는 것이다. 돌봄 관련 비용에 대한 경제적 부담으로 인해 경제적 지원에 대한 욕구도 높았다. 경제적 지원은 직접적인 현금 지원과 의료비 경감, 소득공제 같은 간접적인 지원, 그리고 위생용품 등 현물 지원 등을 원하는 것으로 나타났다. 그리고 시설 및 서비스와 관련한 욕구는 시설 확충, 서비스의 다양화 및 개선, 시설 종사 인력의 전문성 강화 등이었다. 우선 노인돌봄을 지원해줄 수 있는 시설이 많아져야 하고 또 다양화되어야 한다. 또 단순히 시설수의 증대뿐 아니라 가족의 경제적 능력과 노인의 와병상태에 맞게 적절한 시설을 선택할 수 있어야 한다. 또 시설에서 제공되는 서비스가 다양해져야 한다. 그리고 전문적인 치료와 재활프로그램, 가족교육프로그램, 노인의 건강상태 및 증상에 따른 다양한 프로그램 등이 필요하다고 하였다. 그밖에 노인돌봄에 관련된 시설 및 서비스에 대한 종합적인 정보 제공 인프라, 치매노인가족 심리치료 방문서비스, 치매노인 가족쉼터 등에 대한 욕구가 있었다.
 
현재 노인돌봄 관련 지원 정책 및 제도를 살펴보면 요양시설 및 시설에서 제공하는 서비스와 재가복지서비스이외에는 거의 없는 실정이다. 노인돌봄 제공자들은 이러한 서비스 지원이외에 휴가나 경제적 지원에 대한 욕구가 있는 것으로 나타났다. 그리고 현재 제공되는 시설 및 서비스의 경우도 수요에 비해 매우 부족한 실정이다. 따라서 현재로서는 매우 부족한 시설을 확충하고 다양한 유형의 시설을 설치하는 것도 매우 중요하다. 그리고 노인돌봄으로 인한 신체적 심리적 부담과 경제적 부담을 완화해주기 위한 다양한 정책들이 마련되어야 한다. 그리고 더욱 중요한 것은 고령화 사회에 대비하여 노인돌봄 제공자 및 가족에 대한 사회적 지원 정책이 반드시 필요하다는 것에 대한 사회적 합의이다. 노인의 평균수명 증가로 더욱 장기화된 노인돌봄은 이제 가족만이 아니라 국가와 사회가 함께 해야 하는 공공정책의 대상으로 등장한 것이다.
 
4. 정책제언
지금까지 우리나라의 돌봄노동지원과 관련한 정책들과 돌봄노동실태들을 파악해 본 결과, 아동양육과 노인돌봄의 사회적 책임의 미비와 여성의 노동시장 참여 및 2인 생계부양자 가구에 대한 고려가 되지 않고 있어 국가차원의 지원이 절실히 요구되고 있음을 보여주었다. 또한 돌봄의 여성중심의 노동은 돌봄에 대한 성 불평등의 심각성이 노정되어 돌봄의 성별공유를 위해 남성의 돌봄참여를 위한 사회인식 및 제도구축의 중요성을 강조하고 있다. 그리고 무엇보다도 기존 서비스의 편협성과 제한성을 극복하는 실질적인 서비스 이용을 위한 체계화 방안의 필요성 부각은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 
 
위의 논의를 기반으로 아동돌봄에 관한 사회적 지원 정책은 첫째, 현금지원으로 아동수당, 육아휴직수당/양육수당, 연금크레딧, 양육비 보조, 보육바우처, 세금공제 및 세금감면 등이다. 현재 지원되고 있는 정책으로는 저소득층 아동을 대상으로 한 보육료 지원과 양육비 및 교육비에 대한 소득공제 정도이다. 보다 강력한 경제적 지원효과를 위해서는 아동수당의 단계적 도입, 연금크레딧 제도 등을 적극적으로 검토해야 할 것이다. 둘째, 시간적 지원으로는 육아휴직 및 휴가, 부모휴가, 아버지휴가제도, 탄력근무제도, 근무시간 단축, 시간제노동 등이 있다. 특히 육아휴직제도는 제도의 활성화가 절실히 필요하며, 이들 시간적 지원방안은 여성만이 아니라 남성까지도 사용할 수 있도록 제도의 융통성이 필요하다. 셋째, 서비스지원으로는 보육서비스의 제공 및 일시보육서비스, 직장보육시설 등 다양한 시설서비스, 그리고 지역사회를 기반으로 한 지원서비스 등이 필요하다. 보육서비스는 양적확충에도 불구하고, 서비스의 질과 비용에 대한 부담이 선결되어야 할 과제이다.
 
노인돌봄에 관한 사회적 지원 정책은 첫째, 현금지원으로 케어수당(care allowance), 연금크레딧, 소득공제, 서비스 이용권 등이다. 우리나라에서 노인돌봄은 오랫동안 대부분 가족이 노인돌봄 부담을 전적으로 떠맡아 왔다. 그렇지만 개별가족의 경제적 비용부담은 신체적, 심리적 부담 못지않게 과중하여서 개별가족의 경제적 부담의 완화가 중요하다. 둘째, 시간적 지원으로는 가족간호휴가, 부분가족돌봄휴가 제도를 도입하여 가족돌봄이 필요한 근로자에 대해 일정기간의 휴가를 제공하는 것이다. 또한 단기간의 일시휴가(respite)를 제공할 수도 있다. 셋째, 서비스지원으로는 절대적으로 부족한 노인요양시설의 확충과 유형의 다양화, 주간보호시설의 확충과 서비스 이용시간 다양화, 노인돌봄 가족쉼터 등 가족지원시설 등이 있다. 우리나라에서 노인돌봄에 대한 지원은 최근에 등장한 사회적 이슈이다. 따라서 우선 수요에 비해 절대적으로 부족한 시설을 확충하고 다양한 유형의 서비스를 제공하는 것이 매우 중요하다.