공단 연구원 · 심평원 연구소 통합? 단호하게 'No' 외친 공단

양 연구기관 지향점 달라…건보 거버넌스 조정 논의 선행돼야

국민건강보험공단(이하 공단) 건강보험정책연구원과 건강보험심사평가원(이하 심평원) 심사평가연구소의 기능 · 역할 중복 문제가 지속적으로 제기됨에 따라 양 연구기관을 통합하자는 제안도 심심치 않게 흘러나오고 있다. 이에 공단에서는 통합을 전혀 고려하지 않는다는 단호한 태도로 논란을 일축했다. 

공단 출입기자협의회가 지난 14일 오전 11시 원주시 소재 공단 본부에서 건강보험정책연구원(이하 연구원) 이용갑 원장(이하 이 원장)과 브리핑을 진행했다.

서두에서 이 원장은 "우리 연구원은 공단의 부설 조직으로, 정책 · 연구개발 파트에 속해 있어서 인력관리실 · 경영지원실의 거의 모든 업무에 관여하고 있다."면서, "우리는 사업부서가 아니라 연구개발 부서이기 때문에 각 실에서 추진하는 업무에 대해 공동작업 · 선행작업 · 후속작업 방식으로 관여한다."라고 말했다.

이날 브리핑에는 △이 원장을 비롯하여 △정해민 부원장 △서남규 의료비분석실장(이하 서 실장) △정현진 보험급여연구실장 △이정석 장기요양연구실장 등이 참석했다. 이날 오간 질의 및 답변을 메디포뉴스는 일문일답으로 정리했다. 이 원장 외 서남규 실장의 답변은 앞에 서 실장을 붙였다.

◆ 연구원의 기능 · 역할은?

우리는 공단의 R&D 조직으로, 공단 경영진 · 공단 실무부서 · 보건복지부(이하 복지부) 등의 정책개발 요구에 부응하고 있다. 현업에서 하는 작업의 시범사업안을 개발하고, 이를 모니터링 · 평가해 본 사업에 더 나은 개선방안을 제시한다. 또한, 2000년도 초반부터 건강보장 관련 외국사례조사를 많이 하고 있다. 결과 보고서가 어떤 해에는 한 권의 두꺼운 책으로, 어떤 해에는 국가별로 구분하여 나오는데, 우리가 주로 조사하는 분야는 의료보장에 관계된 해외사례이다. 건강보험 인식도 · 만족도 조사의 경우 한국 의료패널과 협업하여 2000년대 초반부터 현재까지 지속하고 있다. 

공단 경영진 · 복지부에서 요청하는 현안에 대한 검토도 하고 있다. 최근 이사장이 요청한 것 중 하나는 21세기에도 지속 가능한 건강보험과 공단의 역할이며, 이에 대해서도 깊이 고민하고 있다.

◆ 시대별 변화는?

건강보험 통합에 따라 2000년 7월 1일 자로 공단이 출범하면서 공단 이사장 직속으로 ▲'사회보장연구센터'가 설립됐다. 총 6명으로 시작했고, 초대 소장은 서울대학교 보건대학원 김창엽 교수였다. 2002년부터는 건강보험 제도 발전과 정책개선에 필요한 양질의 연구 수행이라는 본연의 목적에 부합하도록 ▲'건강보험연구센터'로 명칭을 변경했다. 이후 제주대학교 의학전문대학원 이상이 교수가 큰 노력을 기울여서 2006년 9월 29일 ▲'건강보험연구원'으로 건강보험연구센터를 확대 개편했다. 노인장기요양보험 도입을 준비하는 장기요양연구실이 2008년 7월 1일 자로 신설됨에 따라 같은 해 ▲'건강보험정책연구원'으로 조직을 확대해 현재까지 지속하고 있다.

설립 당시 연구직 인원은 6명에 불과했으나 조직 규모 · 인원을 지속적으로 확대하여, 현재는 연구직 54명, 행정직 53명으로 총 107명이 일하고 있다. 이를 부서별로 구분하면 △보험정책연구실 △보험급여연구실 △의료비분석실 △장기요양연구실로 나뉜다. ▲보험정책연구실은 제도 · 정책, 재정분석 ▲보험급여연구실은 보험급여, 건강증진 · 예방, 노인의료 ▲의료비분석실은 진료비 실태조사, 비급여 실태조사 등을 담당한다. 즉, 건강보험과 관련하여 3개의 연구실이 있고, 장기요양연구실이 있다.

총 4개의 연구부서에서 연구직들이 근무하며, 이 외에 행정직이 근무하는 연구행정부, 국제협력에 관계된 글로벌협력실이 있다. 글로벌협력실은 국제협력부 · 개발협력부로 구성되는데, 개발협력부에서는 KSP(Knowledge Sharing Program, 지식공유 사업)를 추진하고 있다. KSP는 UHC(Universal Health Coverage, 보편적 건강보장)와 관련한 공단 · 심평원의 노하우를 아시아, 아프리카, 라틴아메리카, 태평양 지역 국가 대상으로 교육 · 훈련하여 기술을 이전하는 프로젝트이다.

◆ 연구 방향은?

금년 7월 1일 자로 보험료 부과체계 개편이 있었다. 연구원의 금년 사업 중 하나가 건강보험료 부과체계 1단계 개편이며, 상대적인 저부담으로 국민이 건강보험 자격을 유지하게끔 노력하고 있다.

보험정책연구실에서는 재정 분석의 일환으로 보험료 부과체계를 연구 중이며, 이는 현업 부서와 긴밀히 연결돼 있다. 문재인 케어의 성공적 안착을 위하여 단기적으로는 비급여의 급여화와 이와 관련한 비급여 모니터링, 재난적 의료비 및 본인부담금 지원 강화, 치매국가책임제 실시 등의 정책 연구 개발을 주로 수행하고 있다. 

본인부담금 지원 강화는 금년 1월, 재난적 의료비 지원 사업은 7월부터 진행됐는데, 여기에 우리가 기여하고 있다. 물론 이 연구는 급여보장실, 자격징수실 등 현업 부서와 긴밀히 협력하고 있다. 

치매국가 안심제는 장기요양 업무와 밀접하게 관련돼 있어 장기요양연구실이 사업 모니터링 · 평가, 방안 제시를 한다. 대표적 사례로 금년 9월부터 시행하는 노인복지관 인지지원서비스 2차 시범사업에 우리가 관여하고 있다.

중기적 과제로는 복지부의 국민건강보험종합계획(2019~2023년) 수립을 지원한다. 보건의료발전계획의 경우 보건의료기본법 제15조에 따라 5년마다 수립되는 법정 계획이다. 여기에 복지부 연구용역을 수행하는 보건사회연구원, 공단 · 심평원 연구파트, 실무 부서가 같이 참여하고 있다. 또, 사회보장 2040에도 자문하고 있다.

전체적으로 보면, 현 정부가 추진하는 보건의료 관련 5개년 종합 계획을 지원하며, 커뮤니티케어와 관련하여 건강보험에서 제공하는 보건의료서비스, 장기요양에서 제공하는 요양 · 사회복지 서비스 등을 같이 고민하고 있다. 진료비 · 공급체계 · 의약품 유통체계에 대한 정책 효과 모니터링, 보장성강화 방안 등을 수행하며, 최근에는 적정보상(수가) 체계 마련 등도 시작했다.

◆ 심평원 심사평가연구소(이하 심평원 연구소)와 기능 · 역할이 중복된다는 지적이 있다.

과거에 심평원 연구소에서 4년 정도 근무한 경험으로 미뤄보아 우리 업무가 심평원 연구소와 중복된다고 생각하지 않는다. 최근 심평원 연구소장과 연구협의체를 운영 중인데, 중복연구 방지를 위해 최근 3년간 연구과제 목록을 사전 교환하여 연구과제 공모 및 접수단계부터 중복과제를 차단하고 있다. 또, 공단 · 심평원이 운영하는 연구심의위원회에 교차하여 심의위원으로 참여해 연구 과제를 사전 심의하고 있다.

한편, 두 연구조직 간 공동연구 · 학술세미나를 같이 하자는 얘기가 나와서, 오는 9월 · 12월에 공동 심포지엄을 개최할 예정이다. 오는 9월 5일 오후 2시부터 연세대학교 원주캠퍼스 미래관 237호에서 '노인 진료비관리 효율화' 주제로 진행되는 심포지엄은 ▲연세대학교 보건행정학과 서영준 교수를 좌장으로 하여 ▲심평원 이성우 부연구위원이 '치매 의료 · 요양 이용 분석' ▲공단 한은정 부연구위원이 '장기요양 노인 코호트 구축' 주제로 발제한다. 토론자로는 ▲아주대학교 예방의학교실 이윤환 교수 ▲연세대학교 간호대학 조은희 교수 ▲심평원 연구소 관계자 등이 참석한다.

일 년에 2~4번 정도의 공동 심포지엄을 개최할 계획이며, 금년은 첫해여서 9월 · 12월 두 번으로 정했다. 이번 심포지엄의 성과를 토대로 공동 심포지엄을 어떻게 확대할 것인지를 심도 있게 논의할 예정이다. 가급적이면 연세대 원주캠퍼스에 다니는 대학생 및 석 · 박사 과정에 있는 사람들에게도 행사를 개방하여 공단 · 심평원 내 연구조직이 어떤 일을 하고 어떤 성과를 내는지를 대외적으로 알릴 계획이다.

◆ 심평원 연구소와 통합하는 방안에 대한 입장은?

이 질문이 왜 나왔는지 짐작은 하지만, 양 연구기관의 지향점이 다르기 때문에 통합이 어렵다. 우선은 건강보험과 관련한 거버넌스 조정이 전체적인 틀에서 논의돼야지, 연구조직만 가지고 얘기하는 것은 바람직하지 않다. 나로서는 전혀 고려 안 하고 있다.

거버넌스와 관련된 여러 논의가 선행되고 역할 병행 시 각각의 필요한 연구조직이 기본적으로 필요하게 된다. 연구조직들이 연구소나 연구원으로 발생하는 것은 각 조직이 가지는 생존, 자기 성장, 필요성이 반영된 결과이다. 심평원의 한 부서인 연구소나 공단의 한 부서인 연구원만 통합한다는 것은 전체 건강보험 체계의 거버넌스 및 연구개발에 전혀 바람직하지 않다.

심평원 연구소와 통합하는 방안에 대해 단호한 태도를 보인 것은 우리 연구원 내 장기요양연구실이 대단히 큰 역할을 하기 때문이다. 우리나라에서 장기요양제도 · 정책 연구를 진행하는 교수 · 연구자는 꽤 많지만, 10명 이상의 한 그룹으로 동 연구를 진행하는 기관은 우리 연구원밖에 없다. 

◆ 공단 · 심평원이 보유한 자료를 합쳐 시너지 효과를 낼 수 있는 공동연구 방안은?

공동연구 방안에 대해서는 계속 협의 중이다. 심평원 연구소와의 연구협의체에서 논의를 통해 양 기관의 연구 목적에 맞는 공동 연구를 찾고 있다.

그런데 공동연구 시 개인정보보호법 등 정보보호에 관한 여러 법 적용으로 자료가 오가기가 쉽지 않다. 이 때문에 처음부터 연구과제를 함께 만들어서 진행하고, 각각의 필요한 자료는 각각 수행하는 방식으로 검토하면 시너지 효과를 내는 공동연구가 되지 않을까 싶다. 이 방법은 심평원 연구소장과 좀 더 상의해봐야 하며, 공단 · 심평원 전체 차원에서 논의가 선행돼야 한다.

◆ 연구를 진행하면서 의약계와 협업 · 소통을 위해 기울이는 노력이 있다면?

우리는 연구과제 중심으로 연구를 수행하는 조직으로, 연구과제의 수행과정 · 결과물에 대한 자문회의나 토론회 등을 통해 전문가 의견을 청취 · 공유하고자 노력해왔다. 최근에는 의약계의 입장을 깊이 이해하기 위해 일산병원에 있는 전문가들과 소통 · 협업을 강화하고자 노력하고 있다. 일산병원 전문가와의 소통을 시작으로 향후에는 의약계와 더 많은 대화의 장을 가질 수 있을 것이라 기대한다.

학회의 경우 지속적인 관계를 유지 중이다. 한국보건행정학회, 한국장기요양학회 등 건강보험 및 장기요양 분야의 학회와는 지속적으로 우호적인 관계를 맺고 있다. 예를 들어 학회 행사에서는 세션을 만들어서 참여하고 후원도 한다.

◆ 문재인 케어에서 정책연구원의 역할은?

비급여의 전면 급여화를 위한 비급여의 규모를 파악하고, 정책대상이 되는 비급여 진료항목을 정리하며, 그 후에도 남아 있는 비급여 진료비는 무엇인지 등을 연구하고 있다. 

그런데 모든 정책이 그렇듯 실시하면 바로 효과가 나오는 게 아니다. 시간의 흐름에서 부작용의 우려가 존재하기 때문에 정책이 의도한 대로 수행되고 있는지 판단하기 위한 평가 연구를 수행하고 있다. 우리는 정부가 추진하고 공단이 시행하는 비급여의 전면 급여화가 제대로 가는지를 평가하는 연구를 수행 중이다.

커뮤니티 케어의 경우 정책 보완 방향에서 고민 중이다. 특히, 보험급여연구실에서 노인의료와 관련하여 이 부분을 강화하고 있다. 퇴원 후 환자들이 어떻게 해야 할지 등의 차원에서 얘기하고 있다.

사실 문재인 케어에서는 재정 문제에 각계의 우려가 크다. 건강보험과 관련하여 5년 단위 재정추계를 하고 있고, 문재인 케어와 관련한 재정관리뿐만 아니라 기획재정부가 최근 말하는 8대 사회보험의 70년 장기재정추계작업에도 참여하고 있다.

◆ 이사장이 지시한 의약품 유통 관련 연구의 진행 상황은?

본격적으로 시작하려 한다. 건강보험이 우리나라 의약품 산업에서 차지하는 '합리적 구매자'로서의 역할은 매우 크다. 2016년 기준 약 20조 원의 의약품 시장규모 중 건강보험 급여 의약품은 약 80%를 차지한다.

가입자들이 질 좋고 필요한 의약품을 상대적으로 저렴하고 지불 가능한 가격으로 처방받아서 복용할 수 있도록 하는 게 공단의 역할이다. 그렇기 때문에 유통뿐만 아니라 생산 · 공급 · 유통 · 구매 등 전 과정에 있어 종합적인 검토를 하여 필요한 정책과제를 발굴해 건강보험의 지속가능성과 제약유통산업의 건전한 발전을 도모하는 것이 이번 연구의 목적이다. 현재는 연구의 세부 주제 · 내용에 대한 내부 검토 과정을 진행 중이다.

올해 안에 연구 용역을 착수하여 내년 하반기에는 연구결과가 도출될 수 있도록 준비하고 있으며, 자세한 내용은 연구 용역 공고를 통해 확인할 수 있다.

◆ 심평원에서 하는 유통관리와 차별화가 있는지?

심평원에서 하는 연구는 건강보험 급여와 관련한 의약품만을 대상으로 한다. 우리가 하는 것은 의약품 생산부터 소비까지의 전체 과정을 살피는 것이다. 심평원은 처방의약품 및 의약품이 환자에게 간 정보만 갖고 있다. 이는 우리가 생각하는 전체 흐름에서 큰 부분을 차지하지만, 전체는 아니다.

일반의약품에 한정하는 것이 아닌, 의약품 전체가 대상이라고 생각하면 된다. 즉, 의약품 전체의 생산과 유통, 공급, 소비 등 전 과정을 보고 싶은 거다. 의약분업 실시 이후 건강보험에서 의약품에 대한 정책은 많이 발전 · 정교화됐다. 하지만 총괄적인 검토는 아직 시도 전이어서 이를 한번 해보자는 게 이사장의 요청사항이다.

◆ 공단이 위탁집행기관에서 '기획관리형' 기관으로 전환을 꿈꾸고 있다. 이 과정에서 정책연구원 역할이 중요한 상황이다. 

국민건강보험법 제13조(보험자)에는 공단을 건강보험의 보험자로 규정하고 있다. 보험자라는 법규가 있기 때문에 그 역할을 좀 더 적극적으로 해야 한다. 건강보장이라는 큰 틀에서 공단은 건강보험과 관련한 정부 업무를 맡고 있지만, 보험자 고유 업무도 하고 있다. 가입자 관리 · 보호와 수가 · 약가 계약, 급여 제공이 제대로 되는지 전달체계와 관련된 것도 공단의 고유업무 중 하나이다.

한편, 인구 구조가 변화하면서 저출산 · 고령화가 심화하고 1인 가구가 급격히 증가하고 있다. 또, 과학기술 발전에 따른 의료 서비스의 첨단화와 이에 수반된 비용 문제가 발생한다. 경제가 변화하면서 사회보험 가입자 및 재정 문제도 전체적으로 변화하는데, 연구원은 공단의 기존 역할을 적극적으로 해석 · 수행할 뿐만 아니라 공단 · 건강보험 미래와 관계되는 일을 해야 한다. 그러한 맥락에서 건강보험 미래에 대응하는 차원에서 어떻게 키워드를 잡아내고 그림을 그려나갈 수 있을 것인지가 현 과제이다.

연구원은 미래계획의 방향성 · 꼭지를 제시하며 실제 사업은 실무부서에서 하므로, 기획조정부와 연구원이 협력해 진행하려고 한다. 연구원이 아이디어를 제공하면, 기획조정부는 실무 차원에서 구체화된 집행 계획을 마련한다. 공단 이사장이 올해 말에 공단 개혁 방안을 도출할 예정인데, 금년에는 여기에 연구원이 깊이 관여할 계획이다.  

◆ 원가 분석 근거는 어떻게 만들 것인지?

공단에서는 통계청의 승인을 받아서 실시하는 진료비 실태조사를 확장하여 현재 비급여 실태조사를 진행하고 있다. 공단에서는 5년 전부터 원가 자료를 수집 · 분석해왔고, 현재 40여 개 병원의 원가자료를 수집하고 있다. 원가 자료의 경우 민간병원에서는 잘 안 주기 때문에 주로 공공병원 자료를 받아서 원가가 어떻게 되는지를 살피고 있다. 이 작업을 5년 정도 진행하다 보니 노하우가 어느 정도 쌓여서 자부심도 가진다.

향후 대표성이 있는 자료 확보를 위해 대상기관을 확대할 예정이며, 연구방법론을 개발 · 심화하려 한다. 자료를 확보 · 분석해서 의견 받는 과정에 있어 의료계 협조는 필수적이다. 원가 · 수가와 관련한 부분은 의료계의 적극적 · 능동적 도움이 있어야 더욱 정확한 결과가 도출된다.

◆ 공단 원가조사는 심평원 원가조사와 어떤 차이가 있는지?

서 실장: 심평원에서 수집하는 원가 자료의 양 · 깊이와 공단의 원가 자료 및 분석 방법(ABC, Activity Based Costing)의 질적 차이는 굉장히 크다. 

심평원 수집 자료는 회계자료 중심의 간단한 자료지만, 공단의 병원 수집 자료는 병원 내 시스템이 갖춰져야만 나올 수 있을 정도로 굉장히 깊은 자료이다. 공단 자료를 활용하면 의료계가 이해할만한 원가가 나오지 않을까 내다보고 있다. 외향적으로는 겹칠 수 있지만, 방법론상으로는 다르다.

◆ 의료전달체계 확립을 위한 연구 진행 상황은?

의료전달체계는 지난 2년간 꾸준히 논의됐으나 합의가 결렬되어 현재는 지지부진한 상태이다. 우리 연구원 내에 의료전달체계를 연구하는 박사가 있다. 방향 자체는 복지부와 지속적으로 협의 중이다.

◆ 적정수가 · 보상을 어떻게 보장할 계획인지?

서 실장: 적정수가 연구 및 원가 분석은 공단 급여전략기획단에서 주로 하는 업무이다. 이 부분은 원가 플러스 알파를 보장하는 방식이다. 항목별 마진 폭을 균일하게 하여 수가를 평등화해 모든 진료 행위에 적용하면 이윤이 아닌, 필요에 의한 행위가 이뤄질 수 있다는 큰 방향이 설정돼 있다. 연구원에서는 이를 어떻게 구현할지 장기적 연구를 계획하고 있다.

원가를 잘 수집해 수가 · 원가를 평평하게 하고 알파 부분을 마련하는 장기적 연구가 수행되기 이전에, 자료를 어떻게 수집하고 어떻게 진행할 것인지 방법론적 연구가 금년 혹은 내년에 시행될 예정이다. 이는 간단한 얘기가 아니고 의료계와 소통돼야 하는 부분이 존재한다. 장기적 내용이라고 말할 수 있다.