정부 · 공단 외면하는 생계형 체납자, 결손처분 확대해야

급여 제한, 연체 가산금 부과, 부당이득금 징수 등 삼중고에 시달려

아파도 병원에 갈 수 없는 가난한 건강보험 체납자들에 대한 사회적 배려가 절실한 시점이다.

건강세상네트워크 외 22개 단체가 21일 오후 1시 30분 국민건강보험공단 서울 영등포남부지사 앞에서 기자회견을 열고, 생계형 체납자 결손처분을 확대하고 징벌적 제재를 중단할 것을 국민건강보험공단(이하 공단)에 촉구하고 나섰다.

건강세상네트워크 김준현 공동대표는 "생계형 보험료 체납과 관련하여 그간 지속적으로 문제를 제기해왔다. 10년 전에도 했고, 2년 전부터는 좀 더 집중적으로 했다. 그런데 전혀 변화가 없었다."라면서, "이를 건강 보험에서 아주 예외적인 경우 등 지극히 소수의 문제로 인식하는 것 같다. 생계형 체납자는 가입자 의무를 제대로 수행하지 못하는 이탈자로 낙인이 찍혀있다."라고 말했다.

공단이 징수 집단처럼 행동하지 말고, 정확하게 문제를 직시하고 대책을 내놔야 한다고 했다.

민주노총 공공운수노조 현정희 의료연대본부장은 "정권이 바뀌어도 생계형 체납자는 지속적으로 늘어가고 있다. 국회의원들도 우리나라에서 건강보험 적용을 받지 못하는 사람들이 4백만 명이나 있다는 것을 잘 모른다."라면서, "대한민국 자랑거리 중 하나가 건강보험이다. 그러나 현실은 국민의 10% 가까이 되는 생계형 체납자들이 국민이라고 얘기할 수 없을 정도로 비참하게 살고 있다. 병원 이용을 제대로 하지 못 하며, 죄인처럼 숨어서 살고 있다."라고 말했다.

한 달에 4만여 원을 못 내서 건강보험 이용을 못 하는 생계형 체납자들이 당당하게 살 수 있도록 결손 처분을 전부 해야 한다고 했다.

현 본부장은 "며칠 전 문재인 대통령이 개헌안을 얘기했다. 개헌안 핵심은 기본권 · 건강권 확보다. 즉, 인간으로서 건강하게 살 수 있도록 나라가 보장하겠다는 것이 개헌안에 추가된 핵심 내용이었다."라면서, "있는 제도에서 할 수 있는 것도 안 하는데 개헌을 얘기하는 것은 어불성설이다."라고 말했다.

한국노총 유정엽 정책본부실장은 "현재 건강보험을 6개월 이상 체납한 장기 체납자가 145만 세대이다. 이들 대다수가 보험료 5만 원도 내지 못하는 장기 생계형 체납자로 불리며, 급여 제한, 연체 가산금 부과, 부당이득금 징수 등 삼중고에 시달리고 있다."라고 말했다.

생계형 체납자들을 이대로 둔다면 문재인 케어와 보장성 70% 강화 등의 문제를 절대 해결할 수 없다고 했다.

유 실장은 "공단은 기관 평가에 연연한 나머지 생계형 건강보험 체납자 징수에만 집착하지 말아야 한다. 현재 고액 체납자 징수율이 10%에도 미치지 못하고 있으며, 특히 사무장병원으로 인한 부당이득금 환수는 거의 제대로 이뤄지지 못하고 있다."라면서, "생계형 체납자 문제는 최근 이뤄진 부가체계 개선으로도 해결할 수 없는 문제"라고 했다.

정부 · 공단이 생계형 체납자의 결손처분을 전면 확대하고 이들에 대한 징벌적 제재를 중단해야 한다고 했다.

빈곤사회연대 김윤영 사무국장은 "국민 대상의 건강보험마저 가난한 사람은 배제돼 있다. 의료급여를 받는 수급자들에게도 병원 문턱은 굉장히 높다. 그런 와중에 건강보험을 체납하고 있는 사람의 경우 상황은 더 심각하다."라면서, "병원을 가지 못하거나 피치 못할 사정으로 응급실에 가더라도 건강보험료를 내지 못해 응급실 문을 나서는 경우가 빈번히 발생하고 있다."라고 말했다.

이런 일들을 방치하는 것은 가난한 사람들에 대한 명백한 차별이자 혐오적 조치라고 했다.

김 국장은 "건강은 우리가 지켜야 할 마지노선이다. 어떤 사람도 침해받아서는 안 되고, 누구나 하나씩 공정하게 나눠 가질 수 있어야 한다."라면서, "가난한 사람은 건강하기 어려우며, 건강하지 않은 사람은 가난하기 쉽다. 이러한 불평등을 조금이라도 개선하기 위해 우리는 나아가야 하며, 그런 일을 하기 위해서 건강보험이 있는 것"이라고 강조했다.

건강보험이 체납자를 채무자로 여기지 않고 제대로 된 역할을 해야 한다고 했다.

주빌리은행 백미옥 사무국장은 "건강보험 체납 때문에 힘들어하는 사람이 매우 많다. 6개월 이상 건강보험료를 체납하면 공단은 체납처분에 따른 조치를 한다. 체납자는 소득 · 재산이 거의 없는 저소득 지역가입자가 대부분이다. 생계형 채무자는 무려 4백만 명에 이른다."라고 설명했다.

백 국장은 "공단은 건강보험을 체납하면 통장 압류부터 하고, 일할 때 필요한 자동차도 압류한다. 월 단위로 연체금도 부과하는 등 과도하게 체납처분 조치를 하고 있다. 그들이 어떤 상황에 내몰려 보험료를 체납하고 있는지 살펴보지도 않고 일률적인 체납 처분 조치만 한다."라고 성토했다.

이어서 "공단은 생계형 체납자도 아프면 병원에 가서 진료를 받을 수 있다고 생색낸다. 하지만 진료 후에는 부당이득금 징수를 한다. 체납으로 급여 제한된 상태에서 진료를 받았기 때문에 부당이득을 취했다는 것이다."라면서, "2개월 이내에 체납총액을 내야만 부당이득금을 납부하지 않게 된다. 이런 상황에서 체납자들은 아파도 선뜻 병원에 가지 못한다."라고 말했다.

백 국장은 "체납보험료가 결손 처분되기 전에는 평생 체납자라는 낙인에서 벗어날 수 없다. 체납액을 조금이라도 갚을 수 있는 형편이라면 최대 24개월까지 분할납부할 수 있게 돼 있으나 금융권의 채무 조정 제도와 비교했을 때 유연성이 매우 부족하고 한계가 많다."라고 지적했다.

또한, "분할납부액도 체납액을 N분의 1로 하는 것이 아니다. 연체료가 포함되고, 해당하는 월의 고지보험료 이상으로 납부하게 된다."라면서, 생계형 체납자에게 공단은 금융회사나 대부업체보다도 더한 채권자라고 했다. 

문재인 정부는 채무 취약계층 지원에 중점을 둔 포용적 금융을 전면에 내세우며, 10년 이상 1천만 원 이하 소액을 연체한 사람들의 채무를 상환능력이 없다고 판단되면 탕감해주는 정책을 시행하고 있다. 그 이상의 금액이라도 원금의 이자를 감면해주는 등 적극적으로 채무를 조정해주고 있다. 

백 국장은 "금융 공기업부터 모범을 보이며, 무분별하게 소멸시효를 연장하는 관행도 개선하고 추심에 대한 규제도 강화해나가고 있는데 건보공단은 전혀 다른 길을 가고 있고, 오히려 역행하고 있다."라고 말했다.

다음은 건강세상네트워크가 발표한 공동기자회견문 전문이다.

건강보험공단은 생계형 체납자 결손처분 확대하고 징벌적 제재 중단하라

의료보장의 한 축인 건강보험은 보험료 부담능력이 있는 경우에 한정하여 강제적용 되며 성별, 계층, 지역 구분 없이 균등한 급여혜택을 보장하는 것을 주요 원리로 삼는다. 다만, 건강보험은 경제적 수준에 따라 누진적 부과를 하는 세금과는 달리 능력에 따른 비례부담을 원칙으로 하고 있어, 부담능력 반영이 세밀하지 못할 경우 보험료 부담의 역진성을 배제하기 어려운 한계를 갖는다. 건강보험의 자격유지와 부담능력은 개인의 삶을 규정하는 사회경제적 조건과 밀접하게 연관되어 있다. 특히, 실업이나 빈곤, 열악한 근로조건 등 사회적 위험에 장기간 노출되었거나 불리한 조건이 고착화된 계층에 대해서는 제도권에서 배제되지 않도록 각별한 주의와 정책적 판단이 요구된다고 볼 수 있다. 

그러나, 현재 건강보험에는 광범위한 사각지대가 형성되어 있는 것으로 보고된다. 2012년부터 2015년까지의 기준으로만 봐도 누적 체납자 수는 무려 405만 명(216만 세대)에 이른다. 건강보험료 6회 이상 장기체납으로 급여제한에 적용되는 대상자 규모이다. 지역가입자, 직장가입자와 피부양자, 의료급여 수급권자 등 체납액이 있는 가입자의 자격변동을 모두 고려한 실체적 수치로 건강보험 체납자 규모가 간과할 만한 수준이 아니라는 것을 알 수 있다. 문제는 이들 장기체납자의 월평균 체납액이 4만 7천 원으로 5만 원 미만의 생계형 체납이 대다수이며, 월 3만 원 이하의 보험료 체납도 50%를 차지하고 있다. 누적체납 횟수도 평균 36.3회로 소액의 보험료 체납이 만성화되었음을 알 수 있다. 또한, 가족의 납부의무를 계승한 미성년자, 청년층 체납 규모도 4만 7천 명에 이르며, 체납자 대부분이 잦은 자격 변동과 짧은 자격 유지기간을 보여 노동시장의 빈번한 진입, 이탈 등 불안정한 고용상태 등에 직면한 결과임을 알 수 있다.

이처럼 생계형 체납은 사회경제적 조건이 취약한 계층에게서 발생하는 반복적이며 고착화된 문제이고, 소액의 잦은 체납이 일반화돼 있어 사실상 보험료 납부능력이 절대적으로 결여된 계층이라고 보아야 한다. 그렇다면, 가입자의 수급권 보장 관점에서 문제 해결과 대책을 마련해야 하나, 오히려 건강보험공단은 적극적인 추심자 역할만을 수행하고 있는 상황으로 급여제한, 연체가산금 부과, 부당이득금 징수와 같은 징벌적 성격의 중복적 제재는 생계형 체납을 양산하는 또 다른 구조적 원인으로 주목된다. 이미 2008년 국민권익위원회는 불이익이 강력하며 중복적 규제라는 문제의식하에 급여제한 유예 등 제도개선을 권고한 바 있으나, 건강보험공단은 여전히 미온적인 태도로 일관하고 있다. 건강보험공단은 성실납부자와의 형평성과 도덕적 해이를 앞세우면서 현재와 같은 징수방식을 정당화하고 있다. 그러나 고액 상습 체납자의 징수율은 2014년부터 2016년까지의 기준으로 10% 내외로 매우 저조하며, 건강보험 가입자 전체 보험료 징수율이 99%를 초과하는 상태임을 감안한다면, 이 같은 주장은 불합리하며 상대적으로 없는 사람들을 짜내는 구조라는 비판을 면하기 어렵다.

이에 우리는 건강보험공단이 생계형 건강보험료 체납자 해결을 위해 다음과 같은 조치와 대책을 수행할 것을 강력하게 요구한다.

첫째, 생계형 건강보험료 체납자에 대한 대대적인 결손처분을 단행하라.

오는 7월 보험료 부과체계 개편이 시행되더라도 생계형 체납자 문제는 해결할 수 없다. 부과체계 개편으로 그동안 누적된 체납액이 해결되는 것이 아니며, 체납금 해소가 안 되는 상태에서 이와 맞물린 연체금 부과 및 부당이득금 징수 등 중복적 부담이 가중되는 현실은 여전히 유효하기 때문이다. 결손처분 확대를 중심으로 별도의 제도적 보완이 시급한 상황이나, 2016년 기준 건강보험공단 재정운영위원회가 결정한 지역 체납보험료 결손처분 승인 세대수는 73,976세대에 불과한 수준으로 건강보험공단 통계 기준 145만 세대 생계형 체납자 중 약 5%에도 못 미치고 있다. 지난해, 정부는 연 소득 100만 원 이하 저소득 체납자 20만 명에 대한 결손처분 추진 계획을 발표하였으나(경제관계장관회의, 2017.9), 참여정부 시절 생계형 체납자 82만 9천 세대를 대상으로 결손 처분을 시행한 것과 비교하더라도 4분의 1에 불과한 규모이다. 현재 400만 명 규모의 생계형 체납자 현실을 고려하면 범위와 대상에 있어 보다 적극적인 결손처분이 단행되어야 한다.

따라서, 건강보험공단이 집계하고 있는 '지역가입자 연 소득 500만 원 이하 6회 이상 체납자' 145만 세대에 대한 결손처분을 즉각 단행(약 1조 7천억 원)할 것과 기초생활수급권자임에도 불구하고 과거 건강보험료 체납으로 징수대상인 계층에 대해서도 결손처분을 전면 시행할 것을 촉구한다.

둘째, 생계형 체납자에 대한 징벌적 제재를 즉시 중단하라.

우선, 건강보험료 체납에 따른 급여제한과 부당이득금은 전면 폐지해야 한다. 이미 연체금 부과가 되는 가운데 적용되는 중복적이며 과도한 제재며 부당이득금을 통한 징수율 제고 효과도 매우 제한적(약 2% 수준)이다. 급여제한과 부당이득금 징수는 사실상 의료이용을 제한하는 장벽이고 취약계층의 의료이용과 건강권을 위협하는 징벌적 수단으로, 건강보험공단은 이러한 반인권적 제제를 강제해서는 안 된다. 또한, 압류절차에서도 국세징수법에 근거한 압류금지 규정(소액 예금 채권 압류 금지)을 준수할 것을 촉구한다. 건강보험공단은 가입자의 금융정보를 확인할 수 없다는 이유로 선압류 후 당사자 소명이 있는 경우에 이를 해제하고 있으나, 엄밀히 보면 이는 법 규정을 위반하는 것이다. 150만 원 이하 잔액보유자에 대해서는 압류를 금지하고 기압류자에 대한 압류도 즉각 해제해야 한다. 

'미성년자 연대납부 의무'도 개선되어야 할 사항이다. 미성년자에 대한 독촉 · 압류와 같은 반인권적 징수 행태는 이미 작년에 드러난 사항으로 아동보호시설(그룹홈 등)에서 생활하는 미성년자임에도 불구하고 부모의 체납 보험료에 대한 연대책임을 부과한 것이 원인이 되었다. 이 문제가 불거져 나온 이후 '소득 없는 미성년자' 연대납부 의무는 폐지되었으나(2017년 4월) 생계를 위해 근로를 해야 하는 미성년자에 대한 연대납부 의무는 지금도 존속되고 있다. 불가피하게 노동현장에 내몰린 미성년자에게도 보험료를 강제하는 것이 사회보험 원리에 적합한 징수방식이라고는 볼 수 없다.

'분할납부제도' 또한 제도개선 사항이다. 현재 체납보험료의 분할납부기간은 최대 24개월로 한정하고 있으나, 이 같은 분할납부기간은 연장될 필요가 있다. 체납 보험료를 납부할 의지가 있는 가입자도 존재하는 것으로 최대한 분할납부로 통한 완납이 가능하도록 기회 제공은 보다 넓혀주어야 한다. 또한, 건강보험법에 명시된 분할 납부를 법률적 근거가 아닌 공단 내부의 가이드라인을 적용하여 체납급액의 일정금액을 일시납부할 경우에만 분할납부 신청을 승인하거나, 공단 재량에 따라 신청을 거부하는 경우도 있다. 이 같은 공단의 자의적 판단에 따른 징수 행태는 바로잡아야 한다.

셋째, 정부는 공공부조 제도를 확대하여 생계형 체납 문제를 원천적으로 해결해야 한다.

생계형 체납의 발생은 근본적으로 기여 책임을 부여하기 어려운 계층임에도 불구하고 건강보험료를 강제하는 왜곡된 의료보장 운영방식에 기인한 것이다. 생계형 체납 세대는 보험료 부담능력이 절대적으로 결핍된 계층이며 불안정 고용과 실직, 파산을 빈번하게 경험하는 등 사회경제적 위험요인에 노출된 세대가 주를 이룬다. 문제는 이러한 사회적 취약성이 오히려 의료보장의 배제 요건이 되는 모순적인 제도운영을 정부가 방치하고 있다는 점이다. 기여를 전제로 하는 건강보험 가입자의 수급권이 아닌 의료급여 수급권자의 자격 전환이 절실한 상황이다. 의료급여 수급권자는 2017년 기준 148만 명으로 전체 인구 중 약 3%가 적용된다. 우리나라의 상대적 빈곤율(빈곤 위험에 처한 인구비율)이 15% 수준임을 감안할 때 5분의 1에 불과한 것으로 엄격한 자격 기준이 되는 부양의무자 기준은 OECD에서도 제도개선을 권고하는 사항이다. 정부는 의료급여 수급권자 기준 중 부양의무자 기준을 폐지하여 수급권자 규모를 확대하고 생계형 체납자의 수급권자 전환을 유도하는 제도적 개혁을 지금 즉시 단행해야 한다.

2018년 3월 21일

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