의료인 1인1개소법 위헌 시, 의료 상업화 현실로

치협 김철수 회장, "1인1개소법은 대한민국 의료의 근간을 지키는 최후의 보루"

의료인 1인1개소법 관련해 위법성 · 적절성 기준으로 헌법재판소에서 위헌 결정이 내려질 수도 있다는 전망이 나오는 가운데, 의료 상업화가 자행될 것을 우려하는 목소리가 커졌다. 

의료법 개정 이후 '네트워크 병원 금지조항'과 관련해 헌법소원 6건, 위헌법률심판 1건이 계류 중이며 현재 헌법재판소 판결이 임박한 가운데, 지난 24일 오후 2시 30분 국회의원회관 제1세미나실에서 '의료인 1인1개소법 수호를 위한 국회토론회'가 개최됐다. 

이날 '의료인 1인1개소법 개정 관련 의료법 국회 논의와 헌법적 분쟁에 대한 평가' 주제로 더불어민주당 정책위원회 조원준 보건의료 전문위원의 주제발표와 '의료인 1인1개소법과 기업형 불법네트워크 치과의 폐해 및 보완입법의 필요성' 주제로 1인1개소법 사수 및 의료영리화 저지 특별위원회 이상훈 위원장의 주제발표가 있었다.

◆ 조원준 위원, "의료인 1인1개소법 두고 각 단체 연대해 사수"

의료법 제33조(개설 등) 제8항에 의거해 의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설 · 운영할 수 없다. 이는 의료인이 복수의 의료기관에서 의료행위를 하는 것 외에 여러 의료기관을 경영하는 것까지 명확한 금지 행위로 규정하고 있다. 이 개정안의 입법 취지는 상업화된 네트워크병·의원이 확산함에 따라 과잉진료 · 위임 진료 등 불법 행위가 증가한 것에서 기인했다. 

네트워크병원은 일반병원보다 수술비율은 적고 입원비율은 높으며, 진찰로 단독청구율 · 병원 종사자 친인척 외래비율이 높다. 또한, 종별 평균보다 조정액률이 높고 중복 · 병용 약제 투여, 급여기준 초과 등 과잉진료 조정이 이뤄졌다.

국민건강보험공단의 '치과 네트워크 의원의 행위별 진료현황' 자료를 토대로 의료법 개정 전후 즉일충전처치 · 아말감충전 · 발치술 등 행위별로 일반치과의원과 네트워크 치과의원의 환자 수 등을 대조 · 분석한 결과, 네트워크기관이 일반의원에 비해 어렵고 위험한 처치는 덜하면서 비급여 위주의 진료를 선호하며 영리행위를 추구하는 경향이 강한 것으로 드러났다.

보건복지부 조사에 따르면, 2011년 7월 당시 기준으로 네트워크병원협회 산하 56개 네트워크 소속 병·의원 수는 1천여 개인 것으로 확인됐다. 당시 네트워크 형태의 의료기관은 별도의 독립된 개체로서 수평적 연결형태를 띠고 있었기 때문에 법규상 1인 1개설 원칙에 위배되지 않았다. 그러나 이는 하나의 주체 아래 다수의 의료기관이 종속되는 수직적 형태로 사실상 1인 다수 개설의 결과를 야기했다.

결국, 의료법 취지에 반하게 돼 규제의 필요성이 강하게 제시됐다.

2011년도 복지위 국감에서는 '현행 의료볍 상 환자 유인, 알선 행위가 금지된 바, 영업조직을 활용해 환자를 유치하고 그 대가를 받는 등 불법행위가 만연'하다고 지적됐으며, 2012년도 2013년도 복지위 국감에서도 마찬가지로 불법 네트워크 치과 의료기관에 대한 지적이 이어졌다.

복지위 법안소위에서는 '편법-불법적 운영행태를 가진 네트워크병원을 규제할 수 있는 명확한 법적 근거 · 사법적 판단 기준 제시 필요성'이 강조됐고, 이에 의료법 제4조(의료인과 의료기관의 장의 의무) 제2항은 '의료인은 다른 의료인의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할 수 없다'로, 제33조(개설 등) 제8항은 '의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설 · 운영할 수 없다'로 수정돼 국회 본회의에 상정 · 의결되어 2012년 2월 1일 공포됐다.

한편, 의료법 개정 이후 '네트워크 병원 금지조항'과 관련해 헌법소원 6건, 위헌법률심판 1건이 계류 중이다.

청구인 측은 "의료법 제33조 제8항의 '개설, 운영, 어떠한 명목으로도'라는 법문이 명확성 원칙 위반, 의사의 직업수행 자유와 재산권행사의 자유에 대한 침해가 과도하여 과잉금지원칙에 반한다."라고 주장했고, 피청구인 측은 "영리성의 추구에 대한 견제 장치가 부족한 점"과, "환자유인, 과잉진료 등 행위가 조직적으로 이뤄질 가능성이 높은 점"을 들어 대응했다.

네트워크병원의 건강보험법상 요양급여환수처분 대상여부에 대한 상반된 입장의 고등법원 판결이 존재함에 따라 현재 대법원 계류 중이다. 그런데 환수처분을 부정한 판결도 네트워크병원에 대한 의료법상 불법성을 부정한 것은 아니며, 다만 건강보험법상 부당이득환수 처분의 요건에 해당하지 않는다는 취지이다.

헌법소원과 관련해 피청구인 측은 ▲국민의 건강 · 생명권에 직접 영향을 미치는 의료업의 특수성, ▲작종 전문 자격사는 하나의 사무소만 개설하도록 규정하는 타 전문자격사 제도와의 형평성, ▲의료인의 진료책임과 의료의 적정성 확보 필요, ▲유인행위 · 과잉진료 등 불법 의료행위 방지, ▲의료법인과 비영리법인의 존립 취지 훼손, ▲영리병원 허용과 같은 결과, ▲적법한 네트워크(MSO) 병원은 허용, ▲보건의료 단체들의 일관되고 공통된 입장 등의 논리로 대응했다.

조원준 보건의료 전문위원은 "의료인 1인1개소법과 관련해 정치권, 공급자단체, 시민단체가 연대해 명확한 공통된 입장을 가지고 하나의 목소리를 내는 이례적인 상황이 벌어졌다."라면서, "단체들은 의료 상업화를 방지하기 위해 네트워크 병원 불가 입장을 내세웠다."라고 설명했다.

조 위원은 ▲의료기관들의 불법적 운영 행태를 방지하고, 국민 건강상의 피해를 예방하고자 한 의료법 개정안의 입법취지, ▲삼권분립의 관점에서 기존의 대법원 판례를 감안해, 의료법 취지를 더욱 명확히 구현함으로써 사법적 판단의 기준을 확고히 하고자 하는 입법부의 확고한 의지, ▲현행 의료법 규정이 무력화될 경우, 사실상 영리병원의 허용과 같은 결과를 야기하고, 비영리법인으로서의 의료법인의 존립 취지가 훼손됨으로써 의료의 공공성을 침해하는 결과 초래 등을 헌법재판소가 고려해야 할 사항으로 제시했다.

◆ 이상훈 위원장, "지원은 합법, 지배는 불법"

이상훈 위원장의 설명에 따르면 의료인이 다른 의료인 명의로 여러 의료기관을 개설해 운영할 경우 ▲환자의 무리한 유치, ▲과잉진료로 인한 의료 과소비, ▲의료설비와 시설에 대한 과대투자로 장기적인 의료자원 수급 및 계획의 왜곡, ▲소규모 개인소유 의료기관의 폐업, ▲무리한 경쟁에 따른 불법 리베이트 수수 등으로 인한 건전한 의료질서 파괴 등의 문제가 발생한다.

다른 전문자격사들 역시도 사무소 복수개설 금지가 법으로 규정돼있다. 만일 1인1개소법이 위헌이라면 동일한 취지의 내용을 둔 모든 전문자격사법도 위헌이 되어, 결국 전문자격사들 1인이 여러 개의 사무소를 둘 수 있다는 결론에 이르게 된다. 결국, 모든 국가 전문자격사법의 근간을 뒤흔드는 결과가 초래된다.

복수개설 금지 조항과 관련해 다른 전문자격사법과 의료법을 비교했을 때, 변호사법 · 공인회계사법 등에서는 '둘 수 없다'라고 명시한 데 반해, 의료법에서는 '개설, 운영할 수 없다'라고 더 명확하게 명시하고 있다.

이상훈 위원장은 "공동구매 등 네트워크병원의 장점을 살리는 것이 목적이라면, 반드시 의료기관을 자신의 소유로만 할 이유는 없는 것"이라면서, "일부 의료인들은 공동구매 등 네트워크병원의 장점을 살릴 수 없기 때문에 '1인1개소법'은 폐지돼야 한다고 주장하지만, 이는 현행 규정하에서도 충분히 네트워크병원의 장점을 살려 의료기관을 운영할 수 있다는 점에서 설득력이 없다."라고 위헌론자들의 주장에 반박했다.

또한, "브랜드를 유지하면서 각자 소유 하에 지원만 하면 얼마든지 합법이다."라고 강조했다. 

즉, 지원은 합법이며 지배는 불법이라는 것.

의료법 개정 이후 '네트워크 병원 금지조항'과 관련해 현재 헌법소원 6건, 위헌법률심판 1건이 계류 중이며 헌법재판소 판결이 1~2달 이내로 임박해 있다. 유남석 헌법재판관 임명으로 9인 체제가 완성됐고, 이진성 헌법재판소장 임명동의안이 24일 국회 본회의에서 찬성 254표로 통과됐다. 

이 위원장은 "1인1개소법 위반 의료기관의 급여 환수와 관련해 올해 9월 판결에서는 1심에서 공단이 졌고, 2심에서도 공단이 졌다."라고 우려 섞인 목소리를 냈다.

의료인 1인1개소법의 보완입법의 필요성에 대해 이 위원장은 "1인1개소법 처벌규정을 살펴보면 5년 이하 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금형이라 돼 있다. 그런데 개설허가 취소규정, 요양급여 지급보류, 환수 등에 대한 규정이 없다."라면서, "법 위반해도 징역형 선고받은 경우가 없다. 벌금 몇백만 원 내고 계속 병원을 운영할 수 있다는 얘기이다."라고 지적했다.

이 위원장은 "1인1개소법 위반 의료기관도 사무장병원처럼 개설허가 취소와 요양급여환수문제를 동일하게 다뤄야 한다. 실질적 개설 · 운영주체가 비의료인이냐, 의료인이냐의 여부만 다를 뿐 운영형태와 의료질서의 혼란과 국민건강에 대한 폐해는 동일하다"라고 주장했다.

이 위원장이 주장하는 입법 보완은 ▲국민건강보험법 제42조 제1항 제1호의 '의료법에 따라 개설된 의료기관'을 '의료법에 따라 '적법하게' 설립된 의료기관'으로 개정하고, ▲국민건강보험법 제47조의2 제1항 · 제3항 및 제57조 제2항 제2호 규정을 개정하는 것이다. 

즉, 제47조의 2(요양급여비용의 지급 보류) 제1항에서 '요양기관이 의료법 제33조 제2항 또는 약사법 제20조 제1항을 위반하였다는 사실을 수사기관의 수사 결과로'를 '요양기관의 의료법 '제4조 제2항', 제33조 제2항 · '제8항' 또는 약사법 제20조 제1항을 위반에 관한 수사기관의 수사 개시 사실 또는 수사 결과'로 개정해야 한다.

또한, 제47조의2 제3항에서 '의료법 제33조 제2항 또는 약사법 제20조 제1항'을 '의료법 '제4조 제2항', 제33조 제2항 · '제8항' 또는 약사법 제20조 제1항'으로 개정해야 한다.

제57조 제2항 제2호에서는 '개설한'을 '개설 · 운영한'으로, '의료법 제33조 제2항을 위반하여 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설 · 운영하는 의료기관'을 '의료법 '제4조 제2항', 제33조 제2항 · '제8항'을 위반하여 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받은 자가 개설 · 운영하는 의료기관'으로 개정해야 한다.

이 위원장은 ▲의료법 제64조 개설 허가 취소 조항의 개정도 주장했다. 제1항 제5호 '제33조 제5항 · 제9항 · 제10항, 제40조 또는 제56조를 위반한 때'를 ''제4조 제2항', 제33조 제5항 · '제8항' · 제9항 · 제10항, 제40조 또는 제56조를 위반한 때'로 개정할 것을 주문했다.

한편, 이날 패널토론에는 국민건강보험공단 김준래 변호사, 건강세상네트워크 김정숙 운영위원, 소비자시민모임 윤명 사무총장이 참석했다. 

김준래 변호사는 "사무장병원의 경우에도 '지급보류제도 · 개설허가취소' 제도는 최근 신설됐고, 동 제도가 없었던 과거에도 사무장병원에 대한 환수처분이 적법하다는 판결은 수없이 선고됐다. 따라서 의료인이 의료법 제33조 제8항, 제4조 제2항을 위반해 의료기관을 개설하는 경우, 설령 '지급보류제도 · 개설허가취소' 규정이 없더라도 환수처분은 가능하다고 판단된다."라고 말했다.

김 변호사는 "그런데 최근 일부의 판결과 의료법 제4조 제2항, 제33조 제8항을 위반한 의료인들은 사무장병원에 대해서만 지급보류제도 · 개설허가취소 등의 규정을 두고 있는 점 등에 착안해 '자신들의 불법성은 사무장병원과는 다르다'라고 주장을 하는 경우가 있다."라면서, "그러나 의료법 제33조 제2항 위반에 비해, 제33조 제8항 위반이 결코 불법성이 가볍지 않으며 오히려 더욱 큰 경우가 확인되고 있다. 이러한 점들을 모두 감안하면 제도보완의 필요성이 시급하다고 판단된다."라고 우려했다.

김정숙 운영위원은 "영리병원은 이윤 극대화가 목표이고 이를 위해 비급여 위주로 치료가 이뤄지며 수익성 떨어지는 서비스는 잘 안 하려 한다. 이윤을 추구하기 때문에 부당청구 · 과잉진료가 이뤄지며, 돈 안 되는 저소득층 환자는 안 받으려 한다. 의료비는 굉장히 비싸지지만, 의료의 질은 떨어져 결국 국민이 피해를 보게 된다."라고 말했다.

김 위원은 "간호사들이 병원에 있어야 하는데 상대적으로 저렴한 인력인 간호조무사, 요양보호사로 인력을 대체하는 문제도 발생한다. 환자 건강 · 안전 생각해서 의료기관은 공공서비스 기반으로 운영돼야 한다고 생각한다. 그리고 서비스를 다양하게 제공하고 의료의 질을 높이는 게 최우선적 목표라고 본다. 헌법재판소가 국민건강권을 저버리는 결정을 하지 않았으면 좋겠다."라고 말했다.

또한, "문제가 적발되면 시장에 다시 진입하지 못하게 하는 방안이 필요하고, 퇴출 등의 강력한 제제가 필요하다."라고 덧붙였다.

윤명 사무총장은 "의료기관은 국민의 생명과 건강에 직접적인 영향을 미치는 산업이다. 일반적으로 경제논리가 적용되는 다른 산업과는 다르다고 생각하고, 의료기관과 의료인에 대해 윤리적인 측면을 더 강조하게 된다. 의료기관이 영리추구를 목적으로 하기보다는 좀 더 국민 건강과 보건 의료 발전을 위해 노력해주길 바란다."라고 말했다.

윤 사무총장은 또한, "1인1개소 법에 대한 헌법재판소의 결정이 국민 건강과 안전 의료의 공적 책임과 중대성을 감안해 소비자의 안전과 국민건강 증진 차원에서 올바른 결정이 나오길 기대한다."라고 끝맺었다.